La dette publique devrait atteindre près de 100 % du produit intérieur brut mondial d’ici la fin de la décennie, dépassant même les sommets atteints pendant la pandémie. Les autorités, en particulier celles des pays émergents et des pays en développement, sont confrontées à des coûts du service de la dette de plus en plus élevés et à une marge de manœuvre budgétaire de plus en plus réduite. Il en résulte une baisse des ressources consacrées aux programmes sociaux et aux investissements, une moindre capacité de riposte aux chocs et des coûts d’emprunt plus importants.
Outre l’émission de nouveaux titres de dette, les pays ont de plus en plus recours à des formes de financement complexes et opaques. De nouveaux instruments, tels que les contrats de dette garantis, titrisés et adossés à des actifs, en lien avec des partenariats public-privé, des entreprises d’État et des fonds de pension, ont fait leur apparition. En raison de la nouveauté et de la complexité de ces instruments, une part plus importante de la dette reste désormais invisible aux yeux des décideurs et du grand public. Souvent, elle n’est révélée que trop tard, lors du processus de restructuration de la dette.
Une fois dévoilée, la dette cachée peut ébranler la confiance dans les pouvoirs publics, dans leurs données et dans leur capacité administrative à fournir une image fidèle des finances du pays. Il peut s’ensuivre une hausse des coûts d’emprunt, et, si le volume de la dette cachée est considérable, un risque sur la viabilité de la dette et le déclenchement éventuel d’une crise de la dette.
En termes simples, il est impossible de gérer ce qui reste invisible, et c’est pourquoi nous avons besoin d’un éclairage pour percer le brouillard entourant la montagne de dettes. Il nous faut des lois adéquates tant dans les pays emprunteurs que dans les pays créanciers, ainsi que des institutions solides pour assurer la communication d’informations et la gestion de la dette requises par ces lois. La transparence de la dette est à l’évidence un bien public.
Le rôle essentiel du droit
Le droit est la pierre angulaire de la transparence de la dette. La dette publique revêt une importance telle que bon nombre de constitutions nationales précisent clairement si c’est le pouvoir exécutif ou le pouvoir législatif qui détient le pouvoir ultime d’emprunter au nom de l’État. Les lois nous indiquent qui peut signer un contrat de prêt valide au nom d’un pays et si et dans quelles conditions les ressources de l’État peuvent servir de garantie. Parallèlement, nous avons constaté que, dans de nombreux cas, les lois relatives à la dette publique restent inadéquates, obscures ou mal appliquées.
Le FMI a organisé récemment une conférence sur la réforme juridique et la transparence de la dette, qui a réuni des décideurs et des représentants de pays emprunteurs et créanciers, des organisations de la société civile, le secteur privé et le monde universitaire. L’objectif était d’affiner notre compréhension collective des liens entre les cadres juridiques et la transparence de la dette.
Cette réunion faisait suite à une étude récente menée par le département juridique du FMI sur les législations relatives à la dette, qui a révélé d’importantes lacunes dans 85 pays. Par exemple, moins de la moitié des pays couverts par l’enquête disposent de lois exigeant des rapports sur la gestion de la dette et les finances publiques, ce qui veut dire qu’aucun organisme ou service public n’est en charge de la gestion de la dette. Les décideurs et les parlementaires ne peuvent jamais savoir avec certitude si le pays est en mesure de supporter certains types et certains montants d’emprunts ou d’émissions obligataires. Dans de nombreux cas, la définition juridique de la dette publique est trop restrictive et exclut les entreprises publiques ou certains types d’emprunts, comme à l’échelon infranational. En conséquence, certaines formes de dette échappent à la connaissance de l’État. Ces dettes s’accumulent hors bilan, sans surveillance.
Les autorités devraient être tenues responsables de leurs décisions en matière de dette publique. Pour cela, l’institution supérieure de contrôle des finances publiques devrait être habilitée à effectuer des audits de la dette publique et à établir des rapports.
Quelles autres mesures les pays doivent-ils prendre pour remédier au problème de la dette cachée ?
- Adopter des lois sur la gestion de la dette publique qui prévoient la communication des informations relatives à la dette. Les politiques et les priorités politiques peuvent changer, mais les obligations juridiques demeurent. Un cadre juridique rigoureux définit la couverture de la dette publique, les entités habilitées à emprunter et les informations qui doivent être communiquées.
- Appliquer ces lois. Certains pays ont adopté une législation solide, mais constatent qu’elle n’est pas mise en pratique. En définitive, les lois sont à la mesure des systèmes et des institutions qui les font respecter.
- Utiliser la réforme juridique comme une passerelle pour parvenir à un consensus et une harmonisation. Il ne s’agit pas seulement de bonnes règles, mais aussi de résilience. Une réforme du droit peut transformer la transparence de la dette d’un choix politique à court terme en un engagement public à long terme. L’expérience montre que, lorsque les parties prenantes au sein des pouvoirs publics, de la société civile et des communautés internationales et créancières sont toutes impliquées, les réformes sont mises en œuvre et défendues.
Le FMI mène depuis plusieurs années des travaux approfondis sur la transparence de la dette :
- Notre document de politique générale intitulé Rendre publique la dette publique, paru en 2023, examine les facteurs qui sous-tendent le manque de communication ainsi que le rôle du FMI dans les réformes. Nous avons constaté d’importantes lacunes en matière de communication d’informations sur la dette dans les pays à faible revenu et les pays émergents, que nous avons attribuées à la part croissante de la dette non négociable et de l’endettement des entreprises d’État.
- Les politiques de plafonds d’endettement du FMI exigent désormais la communication d’informations plus détaillées sur la dette, y compris la déclaration des détenteurs de la dette publique d’un pays.
- Ces dernières années, nos rapports au titre de l’article IV, bilans de santé économique annuels établis par le FMI, appellent à une évaluation plus structurée et plus détaillée de l’adéquation des données. Cette évaluation, qui comprend les données relatives à la dette, permettra d’éclairer les entretiens avec les autorités sur des questions plus générales sur les données et fixera des priorités d’action pour améliorer les cadres budgétaire et de transparence de la dette publique à travers nos activités de développement des capacités.
- Le FMI renforce par ailleurs l’assistance technique et la formation en matière de transparence de la dette et a mené plus de 200 missions de développement des capacités dans le seul domaine de la gestion de la dette au cours des deux dernières années. Le département juridique développe ses activités de renforcement des capacités afférentes au moyen d’analyses juridiques, de missions de diagnostic, d’activités de conseil et de la rédaction de textes légaux et réglementaires.
En fin de compte, la transparence ne se limite pas au recueil des données ; elle concerne également la clarté juridique, la responsabilité institutionnelle et la confiance du public. Il est important que les pays mettent de l’ordre dans leurs affaires, mais, pour y parvenir, nous devons disposer de bases solides, c’est-à-dire de lois appropriées, assorties d’institutions fortes chargées de les appliquer.
